房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法解读.ppt

1、解读房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法何红锋住房和城乡建设部国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知建市规201912号2019年12月23日第二十八条本办法自2020年3月1日起施行。一、立法必要性二、概念与适用范围三、监管部门四、工程总承包项目的发包和承包五、工程总承包项目实施目录一、立法必要性（一）工程管理专业化的要求中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（2016年2月6日）：深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发201719号）（三）加快推行工程总承包。装配式建筑

2、原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。（二）符合“一带一路”国家发展战略工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促

3、进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”倡议实施。（三）工程实践的需要国家与地方及地方之间关于工程总承包的政策性规定存在矛盾冲突。工程总承包模式项目监管缺乏依据。第一条（立法宗旨）为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。二、概念与适用范围第三条本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。二、概念与适用范围第二条从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目

4、工程总承包活动的监督管理，适用本办法。三、监管部门第五条国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。四、工程总承包项目的发包和承包（一）工程总承包的选择第六条建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、

5、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。（二）工程总承包发包的条件第七条建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。（三）发包方式的选择第八条建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，

6、应当采用招标的方式选择工程总承包单位。（四）招标文件的要求第九条建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：（一）投标人须知；（二）评标办法和标准；（三）拟签订合同的主要条款；（四）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；（六）投标文件格式；（七）要求投标人提交的其他材料。建设单位可以在招标文件中提出对履约担

7、保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。为促进建设项目工程总承包的健康发展，规范工程总承包合同当事人的市场行为，住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局联合制定了建设项目工程总承包合同示范文本（试行）（GF-2011-0216），现印发给你们，自2011年11月1日起试行。在试行中有何问题，请及时与住房城乡建设部建筑市场监管司、国家工商行政管理总局市场规范管理司联系。（五）工程总承包单位的要求第十条工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质

8、和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。（六）利益冲突回避第十一条工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般

9、不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。（七）鼓励同时申请设计、施工资质第十二条鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。（八）编制投标文件合同合理时间第十三条建设单位应当依法确定投标人编制工程总

10、承包项目投标文件所需要的合理时间。招标投标法规定20天。GPA的规定（a）公开招标的投标截止期应自第九条第一款规定的公告发布日期起，不少于40天；（b）未涉及使用长期合格供应商库的邀请招标程序，提交邀请投标申请书的时间，自第九条第一款规定的公告发布日期起，不少于25天；投标截止期自招标邀请书发出之日起，在任何情况下都不能少于40天；（c）使用长期合格供应商库的选择性招标程序，投标截止期自首次发出招标邀请之日起不少于40天。首次发出招标邀请日期与第九条第一款规定不一致的，以前者为准。（九）评标委员会的组成第十四条评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专

11、家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。（十）风险分担第十五条建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。建设单位承担的风险主要包括：（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。具体风险分担内容由双方在合同中约定。鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。（十一）合同的价格形式第十六条企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投

12、资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。延展：审计结果是否作为结算依据问题。五、工程总承包项目实施（一）建设单位对工程总承包的管理第十七条建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。建设单位的禁止性规定第二十三条建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制

13、性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。第二十四条建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。工期责任案例2020年4月24日，江西省宜春市中级人民法院和丰城市人民法院、奉新县人民法院、靖安县人民法院对

14、江西丰城发电厂“1124”冷却塔施工平台坍塌特大事故所涉9件刑事案件进行了公开宣判，对28名被告人和1个被告单位依法判处刑罚。法院经审理查明：该起坍塌事故属于特别重大生产安全责任事故。建设单位江西赣能股份有限公司丰城三期发电厂(以下简称丰电三期)在未经论证、评估的情况下，违规大幅度压缩合同工期，提出策划并与工程总承包单位中南电力设计院有限公司(以下简称中南电力设计院)、监理单位上海斯耐迪工程咨询有限公司(以下简称上海斯耐迪公司)、施工单位河北亿能烟塔工程有限公司(以下简称河北亿能公司)共同启动“大干100天”活动，导致工期明显缩短。法院审理查明：河北亿能公司项目部编制并经中南电力设计院总承包项

15、目部、上海斯耐迪公司项目监理部、丰电三期扩建工程建设指挥部审查同意的7号冷却塔筒壁施工方案存在严重缺陷，未制定针对性的拆模作业管理控制措施。对试块送检、拆模的管理失控，在实际施工过程中，劳务作业队伍自行决定拆模。事故发生时，施工人员在混凝土强度不足的情况下违规拆除模板，造成筒壁混凝土和模板体系连续倾塌坠落，坠落物冲击与筒壁内侧连接的平桥附着拉索，导致平桥也整体倒塌，造成重大人员伤亡和财产损失。法院经审理查明：丰电三期质量监督项目站、电力工程质量监督总站、国家能源局华中监管局和丰城市工业和信息化委员会等相关部门部分工作人员存在玩忽职守、滥用职权等行为，国电丰城鼎力新型建材有限公司违反合同约定，擅

16、自改变混凝土配合比，未严格按照混凝土配合比添加外加剂，最终导致“1124”特大事故。江西省投资集团有限公司、江西赣能股份有限公司丰城二期发电厂及江西鸿远实业有限公司部分工作人员还存在贪污、受贿和国有公司、企业人员滥用职权行为。（二）工程总承包单位的管理第十八条工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。第十九条工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管

17、理控制。（三）工程总承包项目经理的条件第二十条工程总承包项目经理应当具备下列条件：（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。（四）分包要求第二十一条工程总承包单位可以采用直接发包的方

18、式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。延展：此规定来自招标投标制度要求。（五）对质量的延伸要求第二十二条建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

19、对低价投标的规制问题征求意见稿第39条修改为：“投标人不得以可能影响合同履行的异常低价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”征求意见稿修改为第46条中的“经评审的最低投标价法，即确定投标文件能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低的投标人为中标人候选人的评标方法；但是投标价格低于成本为可能影响合同履行的异常低价的除外”。“标法”征求意见稿第45条评标委员会发现投标人的报价为异常低价，有可能影响合同履行的，应当要求投标人在合理期限内作澄清或者说明，并提供必要的证明材料。投标人不能说明其报价合理性，导致合同履行风险过高的，评标委员会应当否决其投标。现行招标投标

20、法对低于成本的规制第33条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”第41条中“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。条例对价格的规制第五十条招标项目设有标底的，招标人应当在开标时公布。标底只能作为评标的参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件。第二十七条招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。条例把不得低于成本设定为招标人（评标委员会）的义务第五十一条有下列情

21、形之一的，评标委员会应当否决其投标：(五)投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价;2017年反不正当竞争法中华人民共和国反不正当竞争法已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2017年11月4日修订通过，现将修订后的中华人民共和国反不正当竞争法公布，自2018年1月1日起施行。修改前的第11条被删除：第十一条经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。反不正当竞争法限制低于成本与招标采购不得低于成本的关系招标投标法是基于修改前反不正当竞争法作出的规定，是规定普遍适用不得低于成本的。我的看法：反不正当竞争法限制低于成本的规定，是招标采购不得低于

22、成本规定的法理根据。反不正当竞争法删除关于不得低于成本的规定，是因为反垄断法对低于成本也有限制性的规定。但两个法对于低于成本的竞争性规定的条件不同，反不正当竞争法对不得低于成本的规定远远宽于反垄断法。招标投标法和财政部87号令是基于修改前反不正当竞争法作出的规定。但是，在招标投标法和87号令修改前，还是要执行这方面的规定。因为反不正当竞争法并不是招标采购法的上位法。反垄断法对低于成本的限制：第十七条禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；（六）保修责任第二十五条工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当

23、根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。（七）工程总承包项目的事中事后监管第二十六条建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。（八）工程总承包单位及项目负责人的法律责任第二十七条工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。