公共管理的概念.doc

1、1.1 公共管理(Public Management)的概念“公共管理”一词首次出现于20世纪30年代，由美国行政学者古利克（Luther Gulick）提出。公共管理作为一个研究领域(或一门学科）正式产生于20世纪7080年代。1.1.1 定义1.张成福：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的经济的管理的法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。与Otto, Hyde, Shafritz 的观点相同2.王乐夫：公共管理即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对

2、公共事务实施管理的社会活动。公共事务分为四类:国家公共事务（立法、司法）、政府公共事务（政府组织维护公共秩序和满足社会总体利益）、社会公共事务（非营利组织领域的公共事务）、国际公共事务3.薛澜：公共管理作为一种社会实践活动是指政府制定公共政策，与其它公共组织一起，处理公共事务,提供公共产品和服务的活动。公共管理活动包括以下几个方面：（1）政府制定公共政策的活动；（2）政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；（3）除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动1.1.2 Public Administration和 Public Management 1. public 含有政府

3、的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思,反义词是 private( 私人的 )Public和private源于拉丁语：前者意思是“人们的”，后者意思是“分开”公共组织和私人组织区分的标准：收益和损失是公共的还是个人的，以及组织作为为社会而不是某些个人服务的机构的程度公共性包含两个层面的涵义一是其利益取向的公共性。如政府致力于实现社会整体的公共利益,而不是作为某一个 特定阶层或群体实现其意志的工具。二是其公共参与性。公共管理的实施主体不仅包括政府,还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民个人（治理governance）按国际通行标准对公共组织分类：宗教性组织、社会性组织（俱乐

4、部、沙龙）、文化性组织（博物馆、美术馆、动物园）、学术性组织（私立大学、研究机构）、保护性组织（行业协会、工会）、政治性组织（政党）、慈善组织（基金会、孤儿院、红十字）、社会运动组织（环保组织、人权运动组织、女权运动组织）从不同的学术视角诠释管理的概念：管理就是决策管理就是服务。一切管理活动无论是指导、协商、调控、约束还是强制,都是为实现组织目标提供服务管理就是协调。协调各方面的利益关系和各种矛盾冲突,协调人与人、人与物、物与物的矛盾(0.87、7、8.7、9万)管理就是平衡。生产与消费的平 衡,财政收入与支出的平衡,改革(发展）与稳定的平衡, 人与自然的平 衡, 发展与环境的平衡,一个国家中

5、内地与沿海地区发展的平衡,发达地区与不发达地区发展的平衡管理就是发展。致力于取得效益,致力于创新,致力于发展。没有发展,管理就没有意义行政等于管理行政是政府事务管理美国1985年公共行政学词典：行政是“政府及公共机构事务的管理和指挥”行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能。”（弗兰克?古德诺）行政是一种执行活动（行动）。“行政是决定和政策的执行程序”行政是与立法、司法相区别的一种活动篮智勇：二者常用来相互定义。但行政指政府的决策管理，兼有行政命令色彩。古罗马的市政官员叫做Administrator而不是manager。管理常与企业相关。管理比行政更具操作层面的含义。

6、计划、组织、控制、指挥、协调、报告、都属于这一范畴。西方把市政经理City Manager和市长Mayor区别开来，说明市政经理不决定大的市政方针。 Public management，private management，none-profit management的搭配使用屡见不鲜，。Administration有宏观施政的色彩在我国，行政管理特指与政府相关，特别是与政府部门对内事务相关的管理活动 1.1.3 作为一个学科的公共管理学有三种解释：1，公共管理学等同于公共行政学。坚持传统公共行政范式的学者们。(彭和平)2，公共管理是公共行政学的一个分支学科。它综合了公共行政的方案设计与组织重

7、建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法艺术3，公共管理是不同于公共行政学的一种新范式或新的学科框架。Barry Bozeman, Jeffrey Straussman, Laurence E.Lynn, Hal.G.Rainey薛澜：行政管理一词不适宜用来泛指对所有公共事务的管理活动，而用公共管理一词就显得更方便。应该实现从行政管理范式向公共管理范式转换，把由政府以外其他公共组织参与的公共事务管理活动也包括到公共管理的范畴中来张成福：公共管理作为一门学科的特点(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩

8、(A.Gunn)认为公共管理是一种介于企业管理与传统公共行政之间的“第三条道路 ”(third Way) 。在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业管理：在维持“公共”性格的基础上,运用私部门的管理手段解决公共问题(2) 公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题,内部技术问题 (The Internal/Technical Problem)、外部整合问题 (The External /Integrative Problem)。当代公共管理非常重视外部整合问题兼顾内外环境

9、关系,特别是重视外部环境,强调战略管理是公共管理与传统行政之不同 (Bozeman and Straussman)(3)公共管理不完全等于“政府管理”,意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理 (government administration or government management)公共管理中的管理者包括政府、私部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理(governance),即由众多行动者组成关系网络,形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。(4) 公共管理强调价值调和责任。公共管理强调价值的调和,不仅重视三E,即经

10、济、效率、效能,同时也重视公平、正义和民主公共管理强调责任(accountability)的重要性。(问责）(5) 公共管理关注和重视政府改革与再造，重视理论与实务之间结合。20世纪70-80年代以来的政府部门的改革(reform)、变革 (change)、再造 (reinventing)、创新(innovation)一直是公共管理研究的主要对象另一方面,政府改革不停,公共管理的概念、公共管理理论也不断发展（6）具有跨学科综合性特点，是一个科际整合的研究领域。借用经济学、社会学、心理学、管理学的理论和方法1.2 公共管理与企业管理的区别1.政治权威与经济权威许多公共管理活动本身即有强制性。其他

11、组织则不具有这种公权力。私部门的管理行使市场的权威或经济的权威。私组织的权威在很大程度上取决于其在市场上的竞争力,这种权威往往不能以国家的强制力为后盾（微软与国有大企业）。2.多元制衡与自主性 民主宪政国家,公共管理的权威是割裂 (Fragmentation of Authority)的。处在各种政治力量(如立法、司法、政党、利益集团等 ) 相互作用之中工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。3.公共利益与私人利益 促进和实现公共利益是公共管理区别于私管理的一个重要特征。当代公共管理的一个核心议题在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益私人组织往往是个人利益最大化的追求者4.法的支

12、配与意思自治政府施政受法的约束和支配是法治国家的基本原则。目的是保障私领域的权益,减少暴政的侵害。对于政府而言,“凡是法律未允许的便是非法的”。私领域的管理更多的遵循契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权5.政府与市场 (1)垄断与市场。私部门所提供的产品和服务多有竞争者。公部门所提供的服务,往往是只有一家, 公共部门往往缺乏竞争的压力。(2) 公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品。而私部门提供的产品和服务为私人产品,是可以分割的、排他的,价格也是可以衡量的。(3) 自由与依赖。消费者在购买私人产品时, 可以自由选择;而公共部门所提供的产品或服务,公民没有自主决定的权利。

13、远离市场的压力是公共部门绩效不佳的一个重要原因6.多元理性与经济理性公共管理承担着社会价值权威性分配的职责。在多元发展的社会中, 社会利益是多元的,社会的价值也是多元的,而且利益和价值之间往往是冲突的,政府需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此,政府治理中的理性往往是多元理性 (multirationality), 考虑各种利益和价值的平衡,如效率与公平、改革与稳定（机关改革、军队反腐）。私部门的管理大多为经济理性的考虑（企业的社会责任、富豪的善举）共同之处或相似的地方：都需要政策管理 (Policy Management),包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题;都

14、涉及内部资源的整合与管理问题（人力、财政、信息、组织资源），都处理和管理外部关系等等。同时,许多科学的管理方法、技术都可普遍运用1.3 公共管理学的源流公共管理学是研究政府及其他公共组织的价值定位和活动规律的实践性和综合性学科。研究对象：政府及其他公共组织的行为源头:威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表的行政学研究（The Study of Administration),公共行政学成为一门独立学科威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难的多”。“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任命应建立在公正和功

15、绩而不是党派偏见的基础上行政科学以一种管理的科学为前提，而且与传统的政治相分离（基本内涵是管理技术而非政治理念）1、前公共管理学时期第一个阶段：政治与行政二分法（1900年1926年）古德诺（Frank J. Goodnow) 1900年提出 the political/administration dichotomy 的观点。主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。怀特（White)主张政治不要干预行政，行政管理是科学，应维持价值中立，以追求经济与效率为目标（其公共行政学研究导论是公认的第一本公共行政学教科书）。 第二阶段：行政原则（19271937）。魏劳毕1929年公共行政的原

16、则Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现古利克提出：planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting所谓的行政原则，往往彼此矛盾。事实上亦不可能适用于所有行政情境。赫伯特西蒙 (Herbert Simon) 认为这些原则充其量是行政格言。 40年代之前，公共行政立足于两个基本假设基础之上,即政

17、治行政二分法与行政原则。使行政学科的发展产生了严重的缺憾：忽略了政治环境对公共行政的影响,缺乏对政治环境的研究与了解,更没有对政治管理的探讨。第三阶段：公共行政即政治学（19461959）。二分法和行政原则受到普遍质疑，公共行政学开始向政治学回归。这时期的行政学具有强烈的规范取向 (normative orientation)，以建立规范理论为目的, 对改进行政实务助益不多。有“公共而无行政”政治学对公共行政的性格产生影响, 民主、公民参与、正义、正当程序等成为公共行政学者的价值追求第四阶段 : 公共行政即管理学 从 1960 年至 70 年代起,部分行政学者转向管理领域寻求发展。这一时期的公

18、共行政是建立在这样的基本假设基础之上: 一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别，强调一般管理或类同管理 (generic management); 二是企业绩效优于政府绩效,而主张师法企业将公共行政类同于一般管理的研究,受到许多学者的质疑：其一公共管理与私人管理是否相同？公共行政与私人的企业管理有不同的意识形态,强调不同的价值。如奥特、海德、夏夫里茨认为,企业管理是资本主义的产物,强调成本、利润,而公共行政则以民主宪政为基础,强调公共利益、公平、正义、法治艾力森：公共管理与私人管理在所有重要的层面上都不同, 而在所有不重要的层面上都相似。质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效？顾塞尔 (Goo

19、dsell)：对政府绩效不彰的批判,都是演绎式推理,缺乏实证。公共行政即管理学的发展,形成了有管理无公共的窘境,完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异,由于大环境之差异,私部门管理的知识、技能、概念与工具,在引人政府部门运用后,产生格格不入甚至失灵的情形 在这样的学术背景下,有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向 (Normative Orientation) 及一般管理的工具取向 (Instrumental Orientation) 结合起来,发展不同于传统公共行政研究的新途径:公共管理途径。20世纪70年代，进入公共管理学发展阶段2、公共管理学产生的时代背景张成福：

20、(1) 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。二战后,政府权力扩张,职能范围扩大,角色多样化（罗斯福的传统、福利观念），一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务,另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策导致经济竞争力的下降和民众的不满，政府受抨击(2) 经济因素与财政压力。新西兰1985年赤字比率（财政赤字/GDP）为9是警戒水平的3倍。（1991年欧盟马斯特里赫特条约3）经济危机使新西兰国家党失去在国会的多数党地位，工党执政3) 社会问题与政府不可治理性（ungovernability)的增加。西方国家在社会进步的同时,也引发了诸多的社会问题, 如都市化问题、社会治安问题、

21、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题(?)、交通问题、犯罪问题层出不穷,旧的问题尚未解决,新的问题又不断出现。面对复杂的社会问题,传统的政府力不从心,加之官僚体系本身的保守、消极、被动,以及官僚制度的墨守成规、不负责任(省委书记的批示）、衙门作风、繁文缚节、官样文章、腐败均引发了民众对政府的信任危机（广东救灾）,政府改革的呼声日盛 (4) 新右派学说与保守主义政治意识形态的影响20 世纪 70-80 年代起,具有保守主义政治倾向的政党在西方执政, 认为政府失灵比市场更为严重亲市场的信念大行其道,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道,几乎成为一种不可置疑的

22、选择（新自由主义）3、当代公共管理学的形成分为公共政策途径和企业管理途径公共政策途径（Public Policy Approach,简称P途径）20世纪70年代，由于对传统公共行政学发展不满,有许多公共政策学院或课程产生。公共政策学院,特别是政策分析课程(Policy Analysis Program),强调计量分析与经济学的应用,然而公共部门对此取向与分析的需求却不高,而对管理问题较有兴趣。这些学院考虑到市场需求又不愿落入传统公共行政的窠臼, 便提出公共管理。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者重视公共管理的政治面向。以研究取向而言,重视非

23、理论性的非量化的,以实务为基础的规范取向;在研究方法上,大多是采用个案研究法B途径的公共管理 20世纪70年代,企业管理学院 (School of Business Administration)开始重视工商政策与战略管理,不再着重于内部行政管理的机制与过程,于是纷纷改名为管理学院 (School of Management)。受此影响,一些公共管理学者发展起 B 途径的公共管理。波兹曼:(1) P途径的公共管理学者一心一意想划清与传统公共行政的关系,B途径的公共管理学者与公共行政学者有较密切的关系 (2) P途径的公共管理学者认为公私部门管理有别,B途径的公共管理不认为公私部门的管理有什么质

24、的差异。他们偏好、认同并接受企业管理的概念与工具,并将之引人运用于公共部门的管理上(3) P途径的公共管理学者依赖案例研究, B途径的公共管理学者兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。(4) P途径学者长于个案的处理与分析,B途径比较重视学术的研究与理论的建构。(5) P途径以高层管理者一一特别是政治性任命人员一一为主要教学研究对象,B以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象4、公共管理学之特质会议达成共识:(1) 以公共管理者为教学研究重心,重视实践经验,从成功的管理经验与个案中提取管理处方(2) 重视公共组织与公共管理的公共特性,特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响,以及二者

25、之间的互动与关联(3) 不仅关注管理过程的研究与设计, 更重视战略的制定与执行。 在此以后,公共管理学者们每两年举行一次全国性研讨会问题：政治与行政能分开吗？1、被称为第四权力的官僚机构。总统四年一任，总统能否有效指挥官僚机构要看总统与助手的能力和决心。有时官僚们有自己的政治倾向，可以依靠封锁信息或过虑信息、拖延时间等方法来影响总统的决策或决策的执行。官僚的存在使三权分立变为实践上的四权分立。总统的目的是控制和掌握官僚为其政治目的服务。官僚机构是接受控制还是抵制控制成为一个不可回避的问题。二者之间的关系经常的是斗争与妥协。（尼克松、里根）2、铁三角。国会议员支持民众拥护的官僚机关，官僚机构也在

26、为群众服务，但这些群众是特殊的利益集团。“他们制定公共政策、执行公共政策、解释公共政策，并生活在公共监督之下的鱼缸中。他们也像被选举出来的政治官员一样，受着政治和政府中其他因素的限制”。公职人员不得参加党派活动、游行、或在公共场合公开表达自己的不同的政治观点，这是一种控制官僚的政治倾向对国家管理的影响的企图。第二章 公共管理中的政府与其他公共组织2.1 公共部门与私部门（政府与市场部门） 公共部门 (public Sector)主要指政府及其他公共组织私人部门 (private Sector)是指企业和家庭二者的区别斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）一是公共部门负责人所拥有的职

27、务的合法性直接或间接从政治选举过程中产生二是政府拥有合法强制力，私人机构没有政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机构（暴力垄断）二者相互依赖。私部门依赖政府提供的基础设施（Infrastructure）和法律秩序。政府依赖于私部门提供产品和服务，以及政府运作的基础结构赋税公共管理的三种基本途径：市场（自由资本主义）、政府（共产主义国家）、市场和政府2.2 公共部门存在的必要性市场失灵市场失灵是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。一是市场机制无法将社会资源予以有效配置（投资热潮）二是市场机制无法解决效率以外的非经济目标。(公共产品的提供、市场经济的外部性、市场经济中的垄断、收入分配不公问题、宏观总

28、量的平衡问题)2.2.1 公共物品的提供 萨缪尔森（Paul Samuelson）在公共支出的纯理论(THE Pure Theory of Public Expenditure )“公共物品指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费的产品”,私人物品的总消费量等于所有个人的消费量总和,在公共产品上,个人消费等于集体消费。公共物品举例：物质产品（航标灯、公路、街心花园、知识）政府提供的非物质产品和服务（如法律、规章、政策、环境保护、天气预报、消防、国防、良好的社会秩序）有效率的政府本身公共产品的特性1.非竞争性。非竞争性指在公共产品消费上,无论受益者数量多少,个人从其中获得的收益量是保持不变

29、的。（街道两旁的路灯、电视节目）私人产品一旦形成消费,原来的总量产品将减少非竞争性体现公共产品消费的均衡性,表明每个人从公共产品中获得的利益是相同的2.非排他性。公共产品是不可分的,其一旦提供,任何人都可以从中受益国防,整个国家的居民都可从政府所提供的国家安全中受益私人产品具有强烈的排他性,易于分割,也易于出售非排他性体现公共产品的共享性,即它所产生的社会效益能被所有的人共享 一些物品兼有私人物品与公共物品的特性一种物品具有非竞争性,但是又具有排他性,这种物品称为排他性公共物品 (excludable public goods), 有时也称为俱乐部物品 (club goods)加密电视节目、收

30、费公园、收费公共厕所一种物品具有非排他性,但它达到某一使用水平以后又具有竞争性,这种公共物品又称作拥挤性公共物品 (congestible public goods)如拥挤的马路（街心花园、教室） 公共产品供给的特性1. 公共产品供给的层次性全国性的或高层次的公共产品 、地区性的或低层次的公共产品。2. 公共产品供给的区域性西部地区干旱少雨，公共产品供给的一项重要任务是打井治沙兴修水利长江流域潮湿多雨, 公共产品供给的一项重要任务则是抗洪排涝公共产品供给是政府的一项重要职能 1. 政府供给公共产品可以最大限度地避免公共产品消费上的“ 搭便车 （free riding）”现象。搭便车的含义是不付

31、出成本而坐享他人之利。公共产品在消费上的非竞争性、非排他性容易产生坐享其成的“ 搭便车 ” 现象。公共产品的供给需要有一个主动承担者,否则在市场经济条件下,人人都需要,但人人都不做,将造成公共产品的 缺位 ?通过政府供给公共产品可以最大限度地避免产“搭便车 ”现象的发生。政府供给产品的成本主要来自于税收，实际上是全体纳税人为公共产品的消费付费2.政府供给公共产品可以有效地调动社会资源一些公共产品所涉及的规模、资金巨大, 私人无力进行投资。国防建设、长江堤防“非典” 、“禽流感”等传染病的预防3. 政府供给公共产品可以充分考虑和代表社会的利益自然生态保护（三江源保护）、基础研究。私人也许有能力进

32、行投资,然而通常不愿投资。这些公共产品对于国家的发展和国计民生具有重要的作用,对政府来说责无旁贷2.2.2 市场经济的外部性（外部效应）2.2.2.1.外部性的分类根据经济活动的主体可以分为：生产的外部性和消费的外部性，生产的负外部性和消费的负外部性。生产的正外部性是生产者的经济行为产生了有利于他人的影响而生产者却不能获得报酬。（大坝、路灯、植树治沙）生产的负外部性指生产者的行为给他人造成损害而又未给他人以补偿。（排污、公共草地的悲剧）消费的正外部性指消费者采取的行动对他人产生了有利的影响而自己不能得到报酬（养花、听轻音乐、合适的衣着）消费的负外部指消费者的行动使他人付出代价而未给予补偿。(吸

33、烟、半夜唱歌、空调)外部效应无法以正常的市场交易的方式来解决2.2.2.2 解决外部性问题的方法第一.政府干预传统的观点是主张政府干预,认为在存在外部效应的场合,市场机制不再具有优势, 这时政府应该发挥自身的优势,积极干预, 减少甚至消除效率损失,实现资源的合理配置政府干预的主要手段：1.直接提供投资巨大，具有正外部效益的活动和设施。（社会保障）2.征税和补贴。对产生正外部性的企业进行补贴（品牌企业）对产生负外部性的企业征收税费（罚款）。（排污标准和污染费）（俄国配额）3. 行业性管制。采取行政手段指令生产者调整高污染工业的生产布局，严格限制厂址选择（首钢）将生产外部性和受外部性影响的双方联合

34、，使外部效应内在化。（利益共同体,其生产所带来的正的或负的外在效应都由共同体自身来承担,即产生的外在效应由于合并而内在化）公共资源领域建立强制性的制度与命令，在公共场合设置禁令和规则（公共草地、长江沿岸林木）第二. 科斯定理美国经济学家科斯（R. Coase）认为：当交易成本为零时,产权的初始界定给谁并不会影响结果。只要产权经过明确的界定 , 则自愿交易会将资源转移到最珍惜它的人手中,并使全社会生产出来的物品的总价值达到最大。这就是著名的科斯定理。就是说,当各个经济个体进行谈判、协商等活动的成本 ( 交易成本 )为零时,通过明确个体拥有与使用某种资源的权利 ( 产权 ), 外在效应问题可以凭借

35、各相关个体之间对他们所拥有的产权的自由买卖而得到有效的解决。例：如果工厂可以自由地排放废气和污水,则居民健康将会受到危害;相反,如果居民有不被污染的权利,则工厂必须出钱安装防污设备。假设工厂安装净化设备的费用为100元,居民的健康损失为 200元(1) 赋予各当事者一种明确的产权。政府赋予工厂随便污染的权利(产权归工厂),这时工厂就可以省下安装排污设施的100元费用,而居民则要承担200元的损失。政府赋予周围居民使用清洁空气的权利(产权归居),居民就可以避免200元的损失,而工厂则要承担100元的损失。(2) 各当事者之间进行协商、买卖其产权。若赋予周围居民使用清洁空气权利，工厂生产时,能否排

36、放废气以及排放多少,须经过拥有这种产权的居民的同意通过协商,使工厂能在付出一定的代价(货币补偿)后得到使用(污染)空气的权利(3) 产权最终会转移到最珍惜它的人手中。这种结果与如何赋予产权无关, 重要的只是产权关系明确。假设污染的产权赋予工厂,居民可在200元内出高于100元的补偿费购买污染的产权,如果不花费任何交易费用,则这个交易对两方都有利,交易成功。假如初始产权赋予了居民,则工厂就不可能得到污染的产权。居民只接受超过200元的价钱,而工厂只愿意付低于100元的价钱,双方缺乏交易合作的空间最终产权会留在最珍惜它的居民手中。 (4) 社会总产出价值达到最大。假设初始产权赋予了工厂,此时产权将

37、会流向居民。假设居民在协商时提出150元的价钱来购买污染的产权。在交易费用为零的情况下,则居民可以减少50元的损失,而工厂在安装排污设施后还可净得50元,于是双方都得利。从社会整体的角度来看,居民与工厂的产权交易总计创造出100元的收益。如果产权不能经过交易而转移,则这个100元的收益就元法创造出来。2.2.3市场经济中的垄断垄断经济的祸害不在于牟取垄断利润而在于破坏正常的市场运作。欧美发达国家的反垄断法，针对的是具有市场权力的私人公司，防止它们通过合并、杀价、价格联盟以及将在某一市场上的垄断地位扩大到其他市场等手段，损害消费者和小公司的利益、阻碍创新、服务质量改善和技术进步市场本身解决不了垄

38、断问题。政府的责任在于针对垄断以及它们引起的竞争的不完全性，采取措施，保证竞争的有效性。手段是直接调控（垄断的程度、价格管制）和立法控制（反垄断法、公平竞争法）。政府作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争反对任何形式的市场垄断是错误推理：不同原因引起的市场垄断，对经济效率的影响很不相同发生市场垄断的成因有五种：第一，由资源的天赋特性，带来产品（服务）的独特性。比如龙井茶、莱阳梨。这类产品，市场上独一无二，资源所有者就拥有排他性的独占权第二种，发明的专利权或版权，或者象可口可乐的配方那样的商业秘密。政府如果不通过法律保护专利和商业秘密，发明和创新的供给就不足，对经济增长不利对专利的保护，通

39、常设立一个时间区间，过了时限就对社会免费开放。 第三种，赢家的垄断。商场竞争的胜出者可能凭实力和策略，一时之间将所有竞争对手赶出市场。第四种， “自然垄断”。一些产业，需要巨大的一次性投资，才能形成供给能力。这些投资一旦发生，就成为“沉没成本”（就是几乎别无他用）。对于这些产业来说，新的竞争对手面临很高的“进入门槛” 。第五种，强制形成垄断。运用非经济的强制力量，清除竞争对手，保持对市场的排他性独占。强制的势力可以是非制度化的，如欺行霸市、强买强卖；也可以是高度制度化的，如政府管制牌照数量，或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断（电信、电力、石油、北京的出租车）。所有垄断的类型当中，只有强制地限

40、制了市场准入，才真正妨碍技术进步和经济效率2.2.4 市场失灵的其他表现市场机制不能解决收入分配不公问题(地域、行业）。市场经济条件下的机会不均等促进两极分化（马太效应、基尼系数0.47、免于饥饿恐惧）市场机制不能解决宏观总量的平衡问题，不能控制通货膨胀。必须依靠政府的宏观财政政策和货币政策来解决这个问题（钢铁、纵横企业、新丰电厂）市场机制调节具有短期性，不能解决国民经济的长期发展问题（如资源储备，石油、矿藏），需要政府制定和实施经济计划市场机制难以调整和优化产业结构，需要政府的产业政策（淘汰夕阳、IT产业的发展）（前苏联、中国）政府通过经济立法保证规则和市场契约的履行。市场经济的运行以一定的

41、规则和契约关系为前提，如果这些规则被破坏，市场机制就会失效。2.3 市场经济中政府的角色2.3.1 政府的一般角色1.公共产品和公共服务的提供者2.外部效应消除者3.宏观经济调控者4.收入及财产的再分配者。（缩小贫富差距、提供社会保障、保护弱势群体）5.市场秩序的维护者。建立和健全市场运行所需要的各种法规和制度，并监督其实施。2.3.2 公共物品的提供者和生产者政府用公共开支来提供某种服务并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务对许多公共物品来说，政府本质上是一个提供者而不是生产者：决定什么应该做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题（道路清洁、承包商翻新路面）服务提供者与服

42、务生产者的区分是界定政府角色的基础服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。它可能是政府、志愿者组织（社会安全、可可西里、环保）、私人企业（与政府签约修建园林）、非营利机构（慈善）、消费者自身（带着空瓶子到回收中心的人）民营化意味着政府仍然保留服务提供者的责任并为此支付成本，只不过不再直接从事生产政府提供公共物品与公共服务的制度安排直接提供：军队警察(电子警察)政府间协议：政府提供财货与劳务，但由政府机关间彼此签约并付诸执行。泛珠三角合作、义乌与东阳金华江 签约外包（Contracting out）：政府雇佣私部门提供服务，费用由政府预算列支特许经营(Franchise)：特许私部门

43、提供，但政府保留价格的核准权，费用由使用者支付补助（Grants or Subsides）:免税、低息贷款、直接补助。廉租房抵用券（Voucher）符合资格的居民自由选择消费某种产品，而由政府付费（社会救济和医疗服务低收入者）志愿服务（Voluntary Service）:义工提供服务（认领道路）自我服务（Self-service）:居民自行提供服务：社区内守望相助政府贩售：消费者向政府购买特定服务（养老保险、特别保护）市场：供需由市场自行调节，政府仅维持市场秩序(排污权交易、教育券）2.4 政府失灵70年代，人们发现如同市场有缺陷市场会失灵一样，政府同样会失灵，市场解决不好的问题政府也不一定

44、能解决好。政府失灵的表现和原因：1.公共政策失误。原因：社会上实际并不存在作为公共政策追求目标的公共利益。公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的缔约过程（布坎南）（自利性集团性掠夺之手）现有各种决策体制或决策方式因其各自缺陷而难以达到优化决策（投票、不民主拍板）决策信息的不完全（三门峡河南陕西）投票人的短见效应。选民、政治家（马应九在统独问题上的态度）2.内部效应。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为内部效应（internalities）。一是预算增长。官僚机构和立法部门都追求预算最大化。（9000亿）二是政府扩张（government growth）

45、三是控制信息使之转化为有价值的产品或权力（股市） 3.官僚机构低效率：第一，垄断公共产品的供给，缺乏竞争第二，无产权约束，不必考虑费用问题第三，难以进行成本分析第四，缺乏追求利润的动机。第五，监督困难。监督者受被监督者操纵、信息垄断、无明确考核指标四 寻租（rent-seeking）“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”（Dennis C. Mueller）通过政府管制寻租(行业审批、特许）通过关税和进出口配额寻租（李友灿）在政府采购中寻租。政府官员在寻租中也可以“创租”political rent creation和“抽租”rent extraction 。寻租导致经济资源配置扭曲；作

46、为一种非生产性活动，并不增加任何新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分国民收入装进私人腰包；导致政府官员争夺权力，增加廉政成本，浪费社会资源。2.5 三种治理 governance 理论2.5.1 良治Good- governance “善治”：合法、效率、负责、透明、开放构成善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。世界银行1989年首次提出治理是单个国家的可统治性，指“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。徐勇、毛寿龙。毛寿龙称之为治道。“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色、如何运用市场方法管理公共事务的道理。”（等同于公共管理）2.5.2

47、治理是公民社会的“自组织网络”，是第三部门在自主追求共同利益过程中创造的秩序艾利诺奥斯特罗姆 Elinor Ostrom 证实：一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时可以构建自己的网络。“把自己组织起来，进行自主治理，从而在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义诱惑的情况下，取得持久的共同收益。” 公民社会的自组织网络特征：没有政府的统治，是独立于国家体制之外由个人组成的多元且自主的领域组织成员在这一领域通过共同讨论和对话，自主治理生活领域的公共事务。既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力防止国家威胁的机制罗伯特达尔Robert A Dahl：相对独立的自治组织或社团有助

48、于防止政府通过等级制对公民实行单向控制，这是实施民主制度的先决条件和必然结果。评价：一种社会中心论的治理观。它将国家看成是一种潜在威胁，有将国家边缘化的倾向。有学者明确反对将国家和公民社会对立起来的观点：在解决集体问题和提供公共产品方面，公民社会和国家可以相互补充，形成良好的合作关系。公民社会的组织利益可以融合进国家的决策结构中（张静：法团主义，北京，中国社会科学出版社，）国内代表人物俞可平“由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治而是治理治理和善治的本质特征是是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。”2.5.3合作网络途径为实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程国家在这一过程起到了关键但不一定是支配性的作用。”多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标共同解决冲突，增进彼此的利益。所以治理实质是一种合作管理。特征：承认一个负责高效法治的政府对有效治理的重要意义，